税法教授联名上书全国人大，房产税改革的合法性受质疑
摘要：2011年1月底，国务院召开常务会议，同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革试点，具体征收办法由试点省（自治区、直辖市）人民政府从实际出发制定。重庆市和上海市据此制定征税方案，1月28日起开始对个人所有非营利房产征税。
2011年2月21日，武汉大学法学院熊伟教授向全国人大常委会寄送了《关于提请对房产税改革试点进行合法性审查的建议》，质疑国务院同意在部分城市进行对个人住房征收房产税的改革试点的做法，建议全国人大常委会对其合法性加以审查，并督促国务院依照法律规定，完善相关法律程序，以合法的形式推动房产税改革试点。
参与此次上书的除熊伟教授外还有十三名，都是在国内重点大学从事税法教学研究的教授或副教授，包括：华东政法大学经济法学院陈少英教授、吉林大学法学院丛中笑教授、华南理工大学法学院张富强教授、安徽大学法学院华国庆教授、华中科技大学法学院彭礼堂教授、中南财经政法大学法学院黎江虹副教授、中南民族大学法学院段晓红副教授、中国政法大学民商经济法学院翟继光副教授、厦门大学法学院李刚副教授、上海交通大学凯原法学院许多奇副教授、湖南大学法学院宋槿篱副教授、西北政法大学法学院戴芳副教授，中央财经大学法学院郑琳副教授。
教授们认为，虽然房产税改革的大方向值得肯定，但是，国务院同意在部分城市进行对个人住房征收房产税改革的试点，授权省级地方政府自行制定征税办法的做法，违反了《立法法》关于不得转授权的规定。《房产税暂行条例》是根据1985年全国人大的相关授权而制定的，国务院本身并无税收立法的权力。按照《立法法》的规定，对全国人大授予的立法权，国务院只能自己行使，不能将该项权力转授予其他机关。
此外，由于国务院并未修改《房产税暂行条例》，该条例的全部内容仍然有效，个人所有非营业房产应当免税。而重庆和上海的房产税暂行办法对部分个人自住房产开征房产税，明显违反了《房产税暂行条例》，这种抵触上位法的地方规则应属无效。《税收征收管理法》明确规定，课税必须依据法律和行政法规，地方政府制定的规则不能成为税务机关的执法依据。
由于全国人大1985年对国务院授权立法的决定属于空白授权，没有明确的授权目的与范围，与《立法法》关于立法授权的规定相冲突，教授们还建议全国人大常委会向全国人大提议，撤销1985年对国务院的立法授权决定。今后国务院如有必要进行税收立法，需重新得到全国人大或全国人大常委会的授权。
教授们提出，此次房产税改革先在部分城市试点，总结经验后再逐步推广，从政策层面上看并无不妥。但是，不能因为试点只影响部分人的利益，就可以超越法律、行政法规的约束。税收改革试点同样也要遵守正当法律程序，必须考虑改革方案的合法性。“试点”和“改革”不能成为政府违反法律的挡箭牌，房产税改革试点须满足最低程度的法治要求。
为解决其中的合法性难题，针对此次房产税改革试点，教授提出了两种思路，供决策机关参考和选择。优选的方案是，由全国人大常委会授权国务院，允许其批准省级政府针对个人所有非营业房产进行房产税征收改革试点。有了此项授权，国务院允许地方政府试点房产税改革就不再是转授权，且不用修改《房产税暂行条例》。
次优的方案是，国务院修改《房产税暂行条例》，针对个人所有非营业房产，允许省级政府制定房产税征收试点方案，报国务院审批后执行。《房产税暂行条例》的修改可以避免试点方案与行政法规的冲突。而地方试点方案经过国务院审批，也解决了税收立法转授权的法律难题。
税法教授联名上书全国人大常委会，反应了税法学界关心税收时政、推动税收法治的赤子之情，也彰显了其对国家法治建设的十足信心。通过学界与实务界的有效互动，不仅税收立法的技术会越来越成熟，税收执法的水平也能得到逐步提升。无论是从依法治税还是维护纳税人合法权益的角度，多一些公民参与，多一些观点交流，多一些专业探讨，都是有百利而无一害的事情。
预计两日后，全国人大常委会就会收到这份建议书。期望最高立法机关和最高行政机关都能对此给予高度重视。
(撰稿人/武汉大学税法研究中心博士研究生 王宗涛 陈映川)
